海关特殊监管区域是一些国家为了给予有别于本国关境内一般地区的特殊政策，采取特别的监管措施进行监管的区域。近年，积极借鉴国际上成功经验，国务院先后批准设立了兼有保税仓储、出口加工、转口贸易三大功能的保税区；以出口加工为主的出口加工区；以采购、配送、分拨等物流功能为主的保税物流园区等多种类型的海关监管特殊区域。《海关法》明确，这些特殊区域“由海关按照国家有关规定实施监管”。此外，海关近年来积极创新，根据经济发展需要批准设立了保税物流中心（a、b型）（以下简称为特殊区域）。特殊区域因其利于监管、管理规范而效益明显，更由于特殊区域享有一些特殊的政策，对国内外企业具有较强的投资吸引力，因而愈来愈受到各地重视，申请设立特殊区域的热情持续高涨。与此同时，我国特殊区域的建设发展步伐不断加快,取得了令人瞩目的重大成果。各地把争取设立和建设特殊区域视为新一轮对外开放的重要机遇，申办和建设热情持续高涨。
我国特殊区域建设“热”度持续升温。其一是我国开放型经济快速发展的必然趋势，其二是特殊区域成功试点起到了良好的示范作用。从保税物流中心的试点运作看，在一定程度上，把跨国公司在海外的物流分拨配送中心延伸进来，可以满足自身及周边地区制造企业对于保税物流业务的需求。这些发展模式超前、速度较快、经济效益和社会效益明显的特殊区域，起到了极好的示范作用。但是，不可否认，因为加工区、保税物流中心等特殊区域享有特殊政策，对国内外企业具有较强吸引力，因而成为招商引资的金字招牌受到地方政府的重视；也不排除一些地方将特殊区域建设视作“形象工程”、“政绩工程”，不切实际地向上争取，不计成本地推动建设。那么，特殊区域建设持续升温，是否已出现过热变形的问题，如何适时纠偏？
据分析，从加工区发展不平衡看，有些地方设立加工区具有盲目性。截止到2004年底，全国已封关运作的33家加工区中，发展较快的仍然是少数。其中上海松江、江苏昆山、上海漕河泾、浙江杭州、江苏苏州工业园区等业务量前五位的加工区，2004年进出口额占到了全国加工区的93.2%，其余28家合计只有24.1亿美元。值得注意的是，2000年获得批准的首批试点加工区，有7个加工区2004年进出口总额还在1亿美元以下，最少的吉林珲春加工区才261.3万美元。据了解，有些加工区由于脱离了当地经济发展的实际需要，在招商引资方面困难重重；有的虽引进一些企业，但多数仍然是劳动密集型、低附加值的产品，产业链条短，持续发展潜力不大。
从保税物流中心（b型）试点情况看，过早推广会导致保税物流中心功能异化。作为全国第一家保税物流中心，苏州工业园区海关保税物流中心（b型）于2004年10月开始运作。在短短的几个月时间内，业务量超常规飞速增长。今年前10个月共监管进出中心货物57.2亿美元，从总量看成绩喜人，但从结构上分析，仍有值得深思的问题。比如其中的实际进出境货物占5.3%，只有3.03亿美元；而与境内发生的进出中心业务达54.17亿美元，占到了94.7%。这些与境内发生的中转业务中，绝大部分属于深加工结转或加工贸易内销，再到保税物流中心中转。尽管物流中心的管理层希望物流中心的采购中心、配送中心及分拨中心的功能得到更多、更快的开发利用，但从发展规律看，在短期内显然难以如愿。比物流中心更早的是上海外高桥保税物流园区，是全国首个“区港联动”试点，至今年7月15日已封关运作一年，一年间，共监管各类进出区货物货值28亿美元，其中一日游业务达到了22.8亿美元，占总货值81%。在此，中转业务有两种情况，一是企业通过“保税物流中心一日游”的方式，替代原先深加工结转，实现零税赋。二是企业通过“国货复进口”的方式实现加工贸易内销避税。此外，进入保税物流中心的货物还包括原先纯粹的国内贸易，这一情况同样值得重视。上述中转业务的形成，是由于我国目前出口退税政策不尽合理、关税税率倒挂引起的。更主要的是，在这种政策导向下，人为地制造了物流，造成物流资源的浪费，并没有创造任何社会财富。这些业务本不应成为保税物流中心的主流业务，然而目前却占用了物流中心海关人员的主要精力。
从运作模式上看，非市场化运作的政府行为，必将导致大量投入而缺乏理性监督。设立特殊区域需要圈地、围网、造设施，需要设立相配套的地方政府管理机构和海关、检验检疫等监管机构，无论是起步建设阶段还是运行后的日常维护，都需要持续投入大量的人财物资源。我国各类特殊区域的设立，目前基本上属于政府行为，所需资金由所在地政府承担，尚未引入市场机制。一般来说，地方政府考虑更多的是改善当地投资环境，更好地发展开放型经济，当然也有一些地方政府对成本投入的合理性缺乏科学的分析和利弊权衡，在一个地区的不同地点申请不同的特殊区域，投入的成本更大，但往往因为发展的成效掩盖了资源的隐性浪费。此外从海关监管上看，也存在资源严重不足，模式有待创新，风险始终存在的问题；从宏观管理看，中央相关部门联合管理力度也偏弱。那么，如何防止特殊区域建设过“热”，笔者建议：对特殊区域进行必要的功能整合。从本质上讲，保税区、出口加工区、保税物流园、保税物流中心等特殊区域，都具有一定程度的自由贸易区特征。但是，目前各种类型的特殊区域功能单一、相互隔离。随着经济全球化、自由化的程度越来越高，有必要对各类特殊区域进行功能整合、统一政策。具体包括适当放宽加工区企业经济活动范围。增加加工区现代物流和配套的贸易功能。推进保税物流园与保税区互动发展，在政策和功能上优势互补，实现深度融合，使保税区逐步向自由贸易区方向发展。
进一步优化特殊区域政策。设立特殊区域都需要大量投入，所以要将特殊区域当作一种稀缺资源来珍惜，并在政策上有所体现。为此，建议在更高起点上重新定位相关特殊区域的政策。将加工区定位为新型加工贸易企业的聚集区，建立产业准入机制，明确加工区的产业政策导向；设立规模门槛，选择高起点的投资主体入区；根据区域特点鼓励兴办高新技术产业加工区。调整与保税物流中心业务相关的政策，使其业务回归主流。调整深加工结转出口退税政策。要么给予所有深加工结转企业都享受出口退税，要么采取措施，使境外一日游、物流中心一日游性质的货物同样无法最终享受出口退税的实惠。比如，通过完善原产地管理制度，对货物进、出保税物流中心的贸易性质变化情况进行分类规范等，最终使境外一日游、物流中心一日游等纯属资源浪费性的经营活动得以消失。国务院调整关税税率时，能尽可能少地出现关税税率倒挂现象，从而让避税不再有政策空间。总之，要走出政策竞争的误区，我们应该以科学发展观为指导，从宏观角度看，中央政府及其各部门是市场竞争规则的制订者和监督者，公平竞争是现代市场经济制度的基本原则，应避免对某些地区实行过度的政策优惠或提供垄断保护，对少数地区的过度优惠等于对其余地区的歧视。从地方角度看，一味地依赖政策洼地，只能解决一时一地的问题。特殊区域建设在我国还处于发展初期，在当前快速成长阶段，不论是中央相关部门还是各地政府，亟需保持清醒头脑。

---

阿拉山口海关提高粮食查检质效助力进境粮食高效通关
成都海关税收总量创历史新高
“出口直装”助力深圳水产品快速通关
外发加工取消承揽者资质限制外发加工取消承揽者资质限制
兰州海关优化口岸通关环境